董玮 张雪溪 秦国伟：农业农村优先发展的资源配置逻辑与保障机制
文 | 董玮 安徽大学经济学院讲师、经济学博士；
张雪溪 安徽大学经济学院硕士研究生；
秦国伟 安徽省林业局团委书记、管理学博士
来源 | 《行政管理改革》2020年第2期
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摘 要
农业农村优先发展是实施乡村振兴战略，加快推进农业农村现代化的根本保障。本文结合当前我国农业农村发展面临的现实矛盾和困境，深入阐述了农业农村优先发展的资源配置逻辑，提出了进一步推进户籍制度改革，加快劳动力非农转移、农民市民化进程；推动农村土地制度改革，促进农地流转及适度规模经营，提高农业劳动生产率；推动农村集体产权制度改革，适应城市资本下乡与农民财产性增收的现实需求；推进农村基本经营制度改革，促进农业社会化服务市场发育，构建小农户与现代农业产业经营的有效衔接机制等优先发展的实践路径和保障机制。
一、引言与文献综述
党的十九大报告指出，农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题。2018 年，中央“一号文件”提出乡村振兴战略，明确要坚持农业农村优先发展，建立健全城乡融合发展机制体制和政策体系，加快推进农业农村现代化。2019年中央再次发布一号文件，强调牢固树立农业农村优先发展政策导向，落实“四个优先”要求（即优先考虑“三农”干部配备，优先满足“三农”发展要素配置，优先保障“三农”资金投入，优先安排农村公共服务），全面推进乡村振兴。
坚持农业农村优先发展，实施乡村振兴战略，是我国基本国情的必然选择，也是以人民为中心的具体体现。然而，在当前国际局势深刻复杂变化及国内经济增长新常态和供给侧结构性改革的背景下，我国农业农村的发展面临诸多结构性发展困境，主要体现在：国家粮食安全战略任务与农业产业竞争力薄弱、后劲不足的矛盾，农村劳动力加速转移就业与农村发展人力资本严重短缺的矛盾，农业农村绿色发展要求与农村严峻的资源环境问题的矛盾，乡村治理体系和治理能力现代化要求与农村基层治理体系缺失的矛盾等。如何在农业农村发展中突破瓶颈，通过制度和政策的变革和牵引，发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，实现公共资源和市场资源的合理有效配置，理顺落实“四个优先”的内在逻辑和要求，破解农业农村发展难题，保障农业农村真正优先发展，成为现阶段需要研究解决的基本问题之一。
学界关于农业农村优先发展的理由及“四个优先”必要性的阐述已较为充分。关于农业农村优先发展的理由主要在于两个层面：一是生产要素配置层面。改革开放以来我国实行长期的城市偏向政策，导致生产要素的长期单向流动配置，阻碍了农业农村的现代化发展。尤其是户籍政策导致劳动力过多滞留于农业部门，制约了农业适度规模经营发展；农业部门资金通过金融机构大量流向城市，导致农业农村发展资本不足；城市与农村土地同地不同权，农村集体土地被无偿或低价征收，变更土地用途为城市工业或建设用地，损害了农民的合法财产收益权。二是公共服务供给层面。长期实行以户籍制度为基础的城乡有别的教育、医疗、就业、社会保障公共服务供给制度，导致城乡二元结构特征显著，限制了农业农村的发展机会。城乡间教育机会不平等，义务教育经费投入、师资水平、物质资源配置差距悬殊，导致农村人力资本积累不足；城乡医疗卫生服务资源配置差距显著，2016年，城市居民人均医疗保健支出水平是农村居民的1.8倍，而农村的医疗自给率却明显高于城市，降低了农村的劳动能力，加重了农村发展的负担；城市的最低生活保障标准和平均支出分别是农村的1.6倍和2.1倍，使得农村居民倾向于节俭和储蓄，进一步降低消费能力。
在农业农村优先发展过程中，政府和市场各自应遵循怎样的行动逻辑？在落实“四个优先”的战略要求上，政府保障财政投入和落实机制改革的行为底线和目标是什么？这些问题的解答对于贯彻落实“四个优先”具有重要的理论意义和行动意义。
二、资源配置的主体、行为边界及合作机制
以资源的优化配置保障农业农村的优先发展，推动农业农村的高质量发展，关键在于建立有利于公共资源和社会资源优化配置的体制机制和政策措施：一是在农业生产方面，提高农业劳动生产率和农业资本有机构成，降低农业生产经营成本，促进农业利润的形成；二是收益分配方面，提高农业部门剩余价值率和利润率，促进农业部门自身资本积累，同时，引致社会资本向农业部门投入。
由于农业生产的天然弱质性、高风险性和长周期性，在解决这两方面问题的过程中，需要政府和市场的合理分工和协同作用，厘清政府与市场的行为边界，建立政府有形之手和市场无形之手充分发挥作用的体制机制。从马克思主义劳动价值论基础的视角，农业农村发展优先发展问题中，政府与市场的行为边界及合作机制可以用图1表示。
图1 政府与市场的行为边界及合作机制解析
（一）提升农业劳动生产率
第一个方面，改进农业生产关系，应主要发挥政府的主体责任。生产关系主要包括生产资料所有制形式、劳动者在生产中的地位及其相互关系和产品分配方式。农业部门生产关系是一系列农业生产制度、经营制度和分配制度的内在本质，而制度安排是生产关系的外在表现。因此，要改进农业生产关系，就需要根据农业生产力的发展实际及未来发展动向调整农业生产、经营和分配制度，而制度性供给是政府责任的行为范畴，应着力发挥政府的主体作用。
第二个方面，提升农业生产力，应发挥政府和市场双主体责任。生产力系统的组成要素包括劳动者、劳动工具、劳动对象。劳动者和劳动工具方面，通过转移农村剩余劳动力，提升劳动者素质，强化农业技术装备机械化、智能化，提升农业资本有机构成，提升生产力；劳动对象方面，通过降低自然风险，提高农业社会化服务，增加土地产出率、土地绿色生产率，推进生产力高质量发展。因此，在农业生产力的发展范畴，既需要发挥市场主体在农业技术应用、机械装备、产业规模化经营等方面的资本优势和管理优势，也需要发挥政府在农业保险、农业金融服务、农业转移人口市民化、农业科技研发等方面制度供给功能和公共产品供给职能。
（二）提升农业利润率
提升农业利润率需要满足两个必要条件：一是农产品的销售收入必须高于农业生产经营的投入成本，否则农业部门的积累无从产生；二是农业利润率必须高于或至少不低于全社会平均利润率，否则农业部门即使产生利润，也不会继续向农业部门转化，更无法引致其他行业的社会资本投向农业部门。两个条件中其一不能满足，农业部门的持续生产和扩大再生产将面临困难。而此方面，在自由竞争的市场机制下，价值规律和平均利润率规律可自发调节，使农产品的价格围绕价值波动，也可通过部门间的资本投入调节，实现社会平均利润率。因此，提升农业利润率需要发挥市场的主导作用，政府应该进一步减少价格干预和职能越位，将价格形成机制让渡于市场，让社会投资基于利润趋向自发投向农业生产和经营。
三、政府与市场的资源优先配置逻辑
在上述两个主要问题的解决中，既需要发挥政府在公共资源配置中的引导作用和制度性供给的主体作用，更需要发挥市场在社会资源配置中的决定性作用。
（一）政府——公共资源的优先配置
如上所述，政府在我国当前的农业农村优先发展中，需要着重把握两个方面，一是改进农业生产关系，二是提升农业生产力，减少这两个方面的职责“缺位”。马克思论述了社会主义农业的生产资料组织方式，在社会主义条件下，土地实行国家所有，包括农业在内的一切生产部门将用最合理的方式逐渐组织起来，由自由平等的生产者组成联合体，按照共同的合理的计划进行社会劳动。因此，更加具体地来说，改进生产关系方面，需要发挥政府的制度供给功能，进一步改进“劳动-土地”关系、“劳动-资本”关系、“劳动-劳动”关系，以适应社会主义现代农业发展的需要；提升生产力方面，需要发挥直接投入功能，提升劳动者、劳动工具、劳动对象的素质和品质。
1. 间接引导——制度供给优先保障
改进“劳动-土地”关系，实际是改进劳动者和劳动对象之间的关系。农业农村劳动的根本在于土地，包括耕地、宅基地、农村集体经营性建设用地和公益性公共设施用地。当前，我国农村土地仍然实行集体所有，农用地由农户承包经营，但随着农业社会分工体系的建立，农业内部分工的深化和广化，土地的适度规模经营是历史发展的必然，劳动与土地尤其是小农户与土地的依附关系需要重新调整和定义；对于宅基地，需要根据剩余劳动力的转移趋势，逐步完善宅基地自愿有偿退出机制；对于农村集体经营性建设用地，需要建立城乡统一的建设用地市场，使城乡建设用地在全国范围内得到有效配置。
改进“劳动-资本”关系，也是提高农业资本有机构成的迫切需要。随着改革开放40多年的发展，我国农业资本有机构成不断提高，但与国际发达国家相比，仍然偏低。农业部门资本积累不足，仍是农业发展难以跨越的瓶颈。因此，要着力提高农业部门的资本积累，采取一系列的政策措施，一是政府长期持续稳定的财政投入，二是逐步完善农产品价格形成机制，让农产品随供求关系的调整自发形成利润，完成自身部门的资本积累，并引导金融资本、工商业资本的自发进入。但在此过程中，需要防范工商业资本下乡“非农化”，以及对小农户权益和利益的“隐蔽性”侵蚀和侵占。
改进“劳动-劳动”关系，其实质是改进农民之间的联合关系。理想状态下，社会主义农业生产组织形式与经营方式，是合作社联合体按照总的计划组织全国农业生产，在我国当前社会主义初级阶段的现代农业发展中，自给自足的小农经济已经瓦解，资本农业、联合农业是工业化发展的必然趋势，劳动与劳动更多地组成联合体，形成一系列的劳动合作关系，政府应在此方面予以政策支持，支持形成农业合作社、家庭农场、农业产业化联合体等新型组织方式，促进小农户与现代农业发展的有机衔接。同时，保护小农户的生产经营权益，以联合体抵御农业经营的自然风险和市场风险。
2. 直接投入——公共财政优先保障
提升劳动者素质，需要财政支持加大对农业人力资本的投入，以适应乡村发展、农业发展的迫切需要，提高农业资本有机构成。由于基础教育和技能培训具有较强的外溢性，属于准公共产品范畴，农业人力资本的积累需要政府介入，予以财政支持。对于农村劳动力，一方面，需要对剩余劳动力进行转移，加快农业转移人口市民化；另一方面，需要对继续务农的农民进行职业技能培训，鼓励城市高素质人才回流，提高农业从业者劳动素质，使其成为高素质的新型职业农民。
改进劳动工具性能，提高劳动工具的科技含量，推进农业技术装备机械化、智能化、集约化、高效化，也需要大量的政府财政投入。科技的研发有多个层次，依据外部溢出效应的不同分为三个层次：基础研究、应用研究和试验开发。其中，基础研究和应用研究的外部溢出效应较强，主要以高校和政府研究机构为主，企业为辅；试验开发的商业盈利性能较强，主要以企业为主，政府支持为辅。在农业劳动工具的变革和性能提升上，仍然需要政府予以大量资金支持，如基于5G智能传感与控制系统，升级智能化农业装备，开发农机田间作业自主系统，研发智能农机和农业机器人。
改善劳动对象质量，提升土壤肥力、改善土地质量，提高土地自然生产力、绿色产出率，需要政府财政支持。在资本主导的工业化阶段，资本化的农业生产方式也带来了严重的生态问题，包括对土地资源的掠夺式开发，导致的土壤肥力下降，化肥、农药的过量使用导致的土壤板结、微生物生态失衡等问题。“资本主义农业的任何进步，都不仅是掠夺劳动者的技巧的进步，而且是掠夺土地的技巧的进步，在一定时期内提高土地肥力的任何进步，同时也是破坏土地肥力持久源泉的进步。”要提升农产品供给质量，就必须采取政府支持的手段，使生态产品商品化，在保证供给数量的前提下改善供给质量，与工业化的强资本周转率平衡对抗。
（二）市场——社会资源的优先配置
如前所述，市场机制发挥决定性作用的一个前提条件是：农业部门有高于、或者至少不低于社会平均利润率的利润率。据统计，2016年房地产业为10.09%，银行业为35.88%，非银金融业为10.72%，而农林牧渔业净利润率仅为7.71%，远低于社会平均利润率。因此，要突出农业供给侧结构性改革，让市场在城乡、工农业发展中发挥资源最优（次优）配置的优势和作用，就必须改革体制、畅通机制，以乡村、农业为优先，降成本、增质量、提效率，提高农业部门利润率。
1. 降成本——生产资料成本优先降低
2001年我国加入WTO以来，农业生产成本持续上升，农业国际竞争力不足。生产成本持续上升的原因主要来自生产资料成本、土地成本和人工成本三个方面：一是煤炭、硫磺等化工原料、能源价格的上涨，叠加环境生态成本，导致化肥、农药、农机作业等农业生产资料价格的上涨，推动了农业生产资料成本上升；二是土地成本的上升，我国农业劳动人口多，以家庭经营为基础的小农经营，导致农业经营规模过小是造成土地成本高的主要因素之一；三是农业人工成本的显著增加，随着人口红利的消失，劳动人口数量减少，内含在农产品中的劳动价值逐步得到显现，同时推高了农业工人的工资。要降低单位农产品的成本和价值量，就需要提高农业资本有机构成，通过机械化生产和规模化经营降低活劳动的消耗即降低产品的个别价值量，同时，通过发展集约农业、循环农业、绿色农业，减量使用化肥、农药，提高农产品生态价值量，提高农业经营效益。
2. 调结构——农业经营收益优先提高
我国加入WTO以来，农产品遭遇国际市场竞争的压力，农业价格补贴政策遭遇国际社会的抵制，农产品价格受供求关系的制约，又面临生产资料价格上涨的趋势，农业生产经营者的收益空间被严重挤占，农业部门难以形成内涵式扩大再生产的利润规模。社会资本包括金融资本、私人资本的趋利倾向使之不会主动投入农业，农业的生产经营进一步受限。其根本原因在于我国农业基础薄弱、人多地少的根本国情没有变，劳动素质不高、职业化程度不深的弊端初显，农业机械水平、农业科技创新不足、农业发展动力欠缺。破解这些问题的关键在于提高农业资本有机构成，转变农业的再生产模式，从外延式扩大再生产逐步转向内涵式扩大再生产，改变当前农业的产业体系、生产体系和经营体系，减少政府对价格的干预，让供求关系自发调节农产品价格，使农产品的劳动价值得到合理回报，使生态自然生产力得到合理的收益，让农业经营者得到合理的规模利润。
3. 补短板——农业生态价值优先实现
生产力的发展，使人们产生了新的使用价值需求，即生态需求。农业农村是生态产品的主要产出地和产出部门，现代化的农业发展面临的一个重要问题是：使生态产品价值化、货币化。厘清生态产品的价值源泉及定价基础，建立农业生态价值优先实现机制，使凝结在农产品中的良好生态环境因子得到合理的价值回报，使从事绿色农业生产的经营者得到持续生产的生态利润，为农村、农业发展创造动力来源，为农民增收开辟新渠道、新空间。生态产品交换的根本基础是两种商品的价值相等，由此构建合理的价值决定机制和定价体系，所获得的收益在农业资本和农业劳动之间合理分配，由劳动创造的价值部分，生态收益分配给劳动工人，土地（自然力）创造的价值部分，生态收益分配给农业资本提供者，既要维持生态产品的规模化再生产，也要保障农民的基础性地位和合法权益。
四、农业农村优先发展的实践路径
如前所述，我国农业农村发展面临的主要困境及原因在于农业劳动生产率和农业部门利润率双重低下，农业农村优先发展的资源配置逻辑是从政府和市场双重角度，优化公共资源、社会资源及制度资源的配置方式，着力提高农业劳动生产率和农业部门利润率，服务于农业、农村和农民。在我国社会发展的主要矛盾发生显著变化的新时代，农业农村的发展还需要适应这种时代变化，在新型城镇化和乡村振兴的背景下，走中国特色的农业农村发展路径。
当前，在城乡融合发展的大背景下，农业农村和工业城镇的发展都面临着新的转型趋势，农业和农村的发展离不开工业和城市，提高农业劳动生产率需要转移农业劳动人口，要实现2035年我国城镇化率达到70%-75%的目标，也需要转移近3亿的农业人口。因此，坚持农业农村优先发展，还需要根据人口分化和流动的趋势，合理规划和布局农业的组织形式和产业形态，同时，为转移出去的农业人口创造在城市落地生根的制度条件，确保在城乡融合发展的趋势下保证农业农村的平稳过渡和转型发展。
图2 人口分化流动趋势下农业组织形式与城市化发展形式
如图2所示，在人口分化流动趋势下，一方面，一部分农业劳动力（传统农民）通过城市化途径进入城市，成为新市民。其中，这种城市化有两种方式，一种是向已成熟的大中城市转移，称为人口转移型城市化，这种城市化需要加强户籍制度改革，以保证农业转移人口进城后能够享受到与城市居民同等的城市社保和公共服务待遇；另一种是就地就近城市化，称为结构转换型城市化，这种城市化需要根据村庄发展演变的自然趋势和经济基础、区位交通等条件，将一些有工业基础的乡村就地转型，走城镇化路线，再逐步城市化，这种城市化不需要人口的规模迁移，户籍制度障碍减小，但是土地制度、集体经济产权制度改革需要加强，以适应乡村土地性质、乡村村民组织形式向城市土地性质和城市化发展形式的转型。
另一方面，还有一部分农业劳动力将继续驻扎农村、深耕土地，这部分农民需要在政府主导的农业社会化服务——职业技能培训下，提高人力资本，成为精通农业从业技术、熟练操作农业机器设备、善于农业经营管理的新型职业农民，为农业的再组织化创造条件。新型农业的发展必须建立在农业利润率提高和农业部门完成自身资本积累的基础上。因此，社会化、规模化、组织化、市场化是农业发展的必然趋势，新型农业的组织形式应是在坚持小农户家庭经营的基础上，发展组织化的新型经营主体，如家庭农场、农民合作社和农业产业化联合体等。小农经营仍然是我国农业发展的基本国情，城市企业家、工商资本下乡、创业，应以不侵占小农户的生产资料收益权为基本前提。因此，一方面小农户自发组织形成家庭农场或农民合作社，通过农民内部的利益联结强化自身的抗风险能力，另一方面，可加强与以龙头企业为主体的农业产业化联合体的平等合作，采取股份合作、订单农业等方式，加强与现代农业的有机衔接，走小农户和资本农业互荣共存的发展路径。
五、农业农村优先发展的保障机制
保障农业农村优先发展，必须利用政府在制度供给领域的优势，破除阻碍城乡要素自由流动、平等交换的体制机制弊端，保障公共资源的优先配置，在此基础上，引导市场资源的合理配置。
（一）建立农村基层干部和农业人力资本同步培养机制
以优势互补为基本原则，将高素质干部优先配备到农村建设的一线岗位上，向农村基层管理者和农民直接准确地传达国家政策意图，有利于减少政策信息传递过程中的耗损和偏误，提高政策执行和制度运行的效率；强化农村本土人才培养，重点培养新型职业农民、现代青年农场主、乡村致富带头人、专业化技术人才、管理营销人才；创新农村人才引进机制，完善吸引人才、服务人才的相关政策，设立农业农村创业基金，鼓励优秀青年劳动者返乡创业，全方位拓宽引才引智渠道；培养农业人才的乡土情怀，让人才在农业发展、农村建设中获得归属感与成就感，激发乡村振兴的持久性内生动力。
（二）建立公共财政和涉农金融共同投入、稳定增长机制
加大公共财政在“三农”领域的投入倾斜力度，优化支出结构，将公共财政资源优先投入农村教育、医疗、卫生、交通、信息、社会保障等公共服务领域，加强农村环保事业投入，建立农村垃圾、污水处理系统，强化农村水利基础设施网络和智能化信息网络建设；优化金融支农服务体系，完善涉农信贷担保服务，创新农业金融产品与服务，提升涉农金融机构差别化定价能力，成立农业发展专项投资基金，满足农业农村发展的多样化金融需求；增强农村商业银行、农村信用社等中小金融机构涉农信贷支持能力，灵活运用保险、期权、期货等金融工具防范化解农产品市场风险。
（三）健全农村集体产权制度改革与集体经济实现机制
以坚持农村集体所有制为基本前提，深化农村集体产权制度改革，进一步加快集体经营性资产确权到户；建立健全集体产权流转交易市场，盘活集体资产，激发农村集体经济发展活力；依法赋予农民对集体资产股份的占有、收益、有偿退出、抵押、担保、继承等权利，加快推进农村股份合作制改革，扩大改革试点范围，推动农村股份合作制多元化、多业化发展；健全农村集体资产管理制度和集体资产收益分配制度，防止外来资本对集体资产的侵占；完善农村集体经济组织法人性质，为农村集体经济组织的市场活动创造良好的经营环境；探索发展土地股份合作制、成员股份合作制、联合社会资本的混合所有制的集体经济实现形式，将股份合作制组织的资产量化折股，鼓励农民参股经营，获得稳定分红收入。
（四）建立户籍制度改革与城乡人口自由流动同步推进机制
深化户籍制度改革，消除人口在城乡区域间自由流动的户籍壁垒，保障农业转移人口基本权利。放开放宽城市落户条件，逐步取消城市落户限制。进一步深化户籍制度相关的公共服务体系改革，实现基本公共服务与城镇户籍全面脱钩，推进农业转移人口有序市民化。加快推进城镇基本公共服务对转移人口、常住人口的全覆盖，制定城乡公共服务供给统一标准，实现城乡社会治理制度并轨，切实解决好农业转移人口的住房问题、就业问题、子女入学问题、养老问题，健全医保社保异地结算体系，逐步消除城市就业市场对于农业转移劳动力的准入限制，加快实现城乡就业机会均等化。
（五）推进农村土地制度改革与城乡土地收益平衡机制
全面开展土地综合整治、探索承包地退出、宅基地退出、农村土地“三权分置”改革，确保农村土地有序流转，为乡村产业融合发展提供用地保障；加快耕地使用权流转，以市场化手段化解人地分离矛盾，使土地流向生产效率更高的经营主体，实现土地适度规模经营；构建城乡统一的土地交易市场，促进城乡土地资产收益公平化、均等化；探索优化农村闲置宅基地自愿有偿退出模式，对农民宅基地进行精准面积核算和科学价值评估，发挥市场机制对农村宅基地使用权的配置作用，使得农村宅基地与城市居民私宅收益均等化；建立统一完善的集体建设用地交易市场，加快集体经营性建设用地入市进程，成立农村集体建设用地的专业化中介服务机构，提供咨询评估、委托代理、支付结算服务，降低土地市场交易成本。
（六）建立农产品价格市场形成与农业社会化服务保障机制
适当调整农产品最低收购价格，针对不同类别农产品进行临时收储制度改革，减轻农产品最低收购价和临时收储制度对市场机制的制约；强化农产品市场建设，健全农产品目标价格制度，使农产品价格基本反映其价值，稳定生产者预期。此外，创建多元化、多层次的农业社会化服务体系，为农产品产前、产中、产后提供物资、技术、信息、金融、保险等一体化配套服务，提高农业生产要素效率；提高各村镇农业公共服务网点密度，鼓励龙头企业、专业合作社等新型经营主体联合农民组建服务组织，提高农民组织化程度和经营管理水平，强化社会化服务组织与农民的利益联结机制，调动服务积极性，提升服务质量。
[基金项目]
安徽省哲学社会科学规划一般项目“安徽深度贫困地区林业绿色减贫的路径与政策研究”（AHSKY2018D11）。
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